21世纪经济报道：成都“北改”破解综合性城市改造难题

成都“北改”旧城改造难题

旧城改造由于直接涉及到老百姓的生活，其改造方式一直是各个地方政府处置的难题。

成都北城存在着诸多产权形态，一是如铁路系统和大型国有企业在改制时候遗留的集体宿舍，二是城中村，三是居民自住搭建形成多年的棚户区。改造看似简单，但实则困难重重。

如何“改”，成都曾摸索了很多年。以金牛区曹家巷一二街坊棚户区改造项目为例，该项目位于成都市一环路北四段内侧，涉及范围约198亩、面积约5.3万平方米。该区域现有建筑从1953年成都市建筑工会修建的26栋宿舍开始，逐步扩建为建筑行业职工宿舍集中区。曾经繁华一时的“工人村”，目前多数房屋存在墙体开裂、屋面漏雨、抹灰大面积脱落、电线老化、外墙风化严重等问题，已鉴定为D级危房。

2002年以来，成都就该片区改造问题多次专题研究，华西集团也多次着手进行自主改造，但都因利益难以协调，无法启动实施。一是公房关系复杂。区域内各国有企业事业单位公房2469户，占整个居民户数的66%。各类公房使用人身份极其复杂，房屋几易其主，公房使用人身份认定难度也相当大。二是居民诉求不一。虽然居民盼望改造的意愿十分强烈，但内部存在着不同的态度，在片区的老住户，希望尽快拆迁，在片区内有房子但又在外面有房子住的住户对改造不急。三是整合单位较多。该棚户区与周边单位犬牙交错，若仅仅对棚户区进行改造，将不利于城市整体形象及产业品质提升。但需整合的周边7家单位隶属不同主管部门、不同权益主体，自身发展的利益诉求又各有不同，达成整合意见的难度很大。

更为重要的是旧城改造的资金缺口。金牛区多数旧城改造项目拆迁安置都存在巨大资金缺口，区委、区政府也多次立项寻找开发商进行开发改造，但终因算不过账而搁浅。比如，金牛区花牌坊街新16号院（原成都建设机械公司职工宿舍）项目，位于成都市一环路内侧，涉及范围约8.25亩、面积约1.1万平方米，按现有的控规条件和拆迁补偿政策测算，总的拆迁安置费用达1.5亿元、亩平拆迁成本达1800多万元、楼面地价达6868元/平方米，项目实施将出现巨额亏损。而旧城改造的启动实施，使掩盖了多年的社会、家庭矛盾和种种问题集中爆发出来。以茶花片区城中村拆迁改造项目为例，该项目位于成都市二、三环路之间，面积3平方公里，涉及人口6.2万人（其中暂住人口近2万人）。该区域从上世纪80年代初开始至今，经历了数十次零征、统征，号称“拆迁历史博物馆”。

由于该区域征地拆迁时间跨度较长、安置补偿政策更替较多等因素影响，造成历史遗留问题与现实难点问题相互交织、合理诉求与无理取闹相互叠加、直接利益与间接利益相互纠集，这一度延缓了该片区的更新改造进程。

成都“北改”曹家巷改造新模式

“北改”工程中实施了模拟拆迁，并进行了改变。在政府公布拟拆迁公告后，自治改造附条件搬迁签约期限为100日，若签约率达到100%则项目启动，不足100%则项目中止，避免因项目延误增加资金成本。另一方面，项目公司按照规划条件和居民意愿，在尽可能满足居民返迁安置需要、提高居住环境和品质的基础上，将一部分土地用于引进有资金实力、有运作经验、有成功案例的企业进行市场运作，以土地收益弥补前期搬迁补偿成本及后期返迁安置房建设成本，实现拆迁改造资金基本平衡。

在模拟拆迁过程，由于上面所述的种种原因，签约率难以达到100%。针对此现象，成都提出了一种新模式，即通过发挥基层民主的自主性，用基层民主自治破解二元结构，把政府角色从传统主导形态解放出来，把政府行政性改造手段转变为以提供服务为主，让老百姓自己决定去留。